永然聯合法律事務所高雄所吳任偉主任律師、黃瑞華律師於「永然新訊」第十六期發表專文「淺談政府徵收程序中的協議價購──兼論一併徵收與殘餘地的「一併協議價購」程序」

5月 04, 2026

文◎吳任偉律師、黃瑞華律師

一、前言

　　國家為推動公共建設，依法取得私有土地之手段，常見實務上從兩大路徑進行：其一為依《土地徵收條例》第11條規定，於啟動徵收程序前，先行與土地所有權人協商，以雙方合意方式購買土地，此乃「協議價購」程序，其本質為行政契約；其二係協議不成後，由政府依《土地徵收條例》所發動之強制「徵收」程序。

　　然而，無論行政機關採取何種方式取得土地，實務上常見原土地所有權人於部分土地被徵收或價購後，所餘之「殘餘地」。這塊殘餘地，可能因面積過小、形勢不整，或已喪失原有使用目的，而陷入「不能為相當之使用」的困境。針對此類殘餘地，人民究應如何行使權利，主張由政府一併價購或徵收？近年行政法院已有若干值得關注的判決，本文嘗試從相關法律規定及實務見解出發，就此一議題加以整理說明，以供各界參考。

二、徵收與協議價購之法律性質差異

　　「徵收」程序，係指國家基於公共利益之必要，依法行使公權力，不待土地所有權人之主觀意願，強制取得私有土地並給予相當補償之行政行為，性質上屬行政處分。依《土地徵收條例》第 14 條規定，徵收之核准權限專屬於中央主管機關（內政部），需用土地人須依法備具徵收計畫書向其申請，經審核通過後方得啟動。

　　至於「協議價購」，則係需用土地人在正式申請徵收前，依《土地徵收條例》第11條規定，為尊重私有財產權並貫徹比例原則，先與土地所有權人進行協商，以合意方式取得土地。關於協議價購之法律性質，實務早年雖有不同見解（註1），然晚近實務傾向認定其屬於「行政契約」，而非私法契約（註2）。是以，「徵收」程序與「協議價購」程序之性質差異，在後續的法律主張與救濟途徑上，將產生極為重要的影響。

三、一併徵收制度之法律依據與適用範圍

　　（一）《土地徵收條例》第8條之規定：

　　按《土地徵收條例第8條》第1項規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。」此即所謂「一併徵收」請求權，立法目的在於保障因部分土地遭徵收，致剩餘土地難以有效使用之所有權人。

　　（二）一併徵收規定不適用於「協議價購」之情形：

　　然而，上開「一併徵收」制度，依條文文義及內政部93年4月8日臺內地字第0930005543號函釋意旨，其適用前提在於土地係「以徵收方式取得」。倘需用土地人係以協議價購方式取得土地，則殘餘部分土地並無《土地徵收條例》第8條「一併徵收」規定之適用。

　　高雄高等行政法院106年度訴字第58號判決及110年度訴字第355號判決均一致揭示此項法律見解，理由在於：徵收係以主管機關為申請對象，並以強制方式取得土地；協議價購則由需用土地人主導，以和平協議為之，兩者性質截然不同，難以相提並論。

四、協議價購後殘餘地之「一併協議價購」

　　（一）內政部函釋之意旨：

　　面對協議價購後殘餘地無法適用一併徵收制度的困境，內政部93年函釋嘗試提供一定程度之保護，其說明三明定：「又依法得徵收之土地，需用土地人以協議價購取得所需土地，如該土地殘餘部分符合《土地徵收條例》第8條所稱面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，土地所有權人請求一併價購時，為維護土地所有權人權益，需用土地人於財政預算許可下，宜同意就其殘餘部分予以一併價購。」

　　（二）「宜」字之法律意涵：裁量空間而非強制義務：

　　上開函釋雖提供一定保障，惟其所用文字為「宜同意」而非「應同意」，且以「財政預算許可下」為前提。行政法院因此認定，此一函釋屬裁量性行政規則，就殘餘土地是否一併辦理價購，主管機關仍有財政統籌上之裁量空間，並非可作為人民得向需地機關請求一併價購之法律基礎。而法院亦認為政府拒絕之函文性質為「觀念通知」，人民無從循行政救濟途徑推翻（註3）。換言之，土地所有權人並無申請需地機關一併價購殘餘土地之「公法上請求權」。

五、制度反思與結語

　　上述法律框架對土地所有權人而言，形成一個兩難困境：若配合政府進行協議價購，固可取得較高的協議價購金額及相關獎勵，惟一旦完成協議，即不得依《土地徵收條例》第8條請求「一併徵收」，僅能選擇結果充滿不確定性之「一併價購」程序；若拒絕協議而等待徵收，雖可保留《土地徵收條例》第8條之適用空間，惟須承擔程序更為漫長、補償金額或有差異等不確定風險。

　　因此，本文建議土地所有權人在面臨政府協議價購時，應留意以下事項：第一，在簽署任何協議文件前，務必先評估殘餘地之狀況，確認其是否有「面積過小、形勢不整致不能為相當使用」之情形；第二，如殘餘地確有上述情形，應考量是否以「拒絕協議」之方式，以保留適用《土地徵收條例》第8條之空間；第三，如已同意協議價購，仍應同時提出一併價購之申請，並留存完整書面記錄。建議民眾在面臨此類情形時，儘早諮詢相關實務經驗之專業律師，以擬定最有利之因應策略。（本文作者吳任偉律師為永然聯合法律事務所高雄所主任律師兼永然長照與醫藥衛生法律中心召集人、黃瑞華律師為永然聯合法律事務所高雄所執業律師）

註1：法務部法律字第0920700657號、法務部法律字第 10403510370 號。

註2：最高行政法院109年度上字第1159號、臺北高等行政法院 112 年度訴字第 162 號。

註3：高雄高等行政法院106年度訴字第58號、110年度訴字第355號判決。